一、立法的必要性

　　吉林省黑土地位于世界三大著名黑土地之一——中国东北黑土地的核心区域，是维护我省生态系统平衡的重要基础，实施国家“藏粮于地”战略的根本保障。当前，我省黑土地正面临数量减少和质量下降的双重挑战，立法保护不仅必要而且紧迫，是一项功在当代、利在千秋的重要工作。

　　（一）制定黑土地保护条例是贯彻落实习近平总书记重要讲话精神的举措，是省委的决策部署、全国人大环资委和省人大常委会的工作要求

　　2015年3月9日，习近平总书记参加全国人代会吉林代表团审议，详细询问了黑土地保护情况。7月16日至18日，总书记在我省视察时指出，黑土地土质肥沃，是吉林农业发展得天独厚的条件。要开展黑土地保护行动，切实把黑土地保护好、利用好。2014年11月，省委在关于全面推进依法治省的实施意见中提出“制定黑土地保护地方性法规”。2015年3月，我省全国人大代表联名提出关于制定黑土地保护法的议案，省委书记、省人大常委会主任巴音朝鲁高度重视，要求加快落实相关工作。全国人大环资委开展了专题调研，在审议报告中提出“积极促进黑土地地区制定保护黑土地的地方性法规”。本届省人大常委会始终重视黑土地保护工作，明确要求加快立法进程。

　　（二）制定黑土地保护条例是黑土地保护形势的客观要求

　　据调查，我省黑土地有机质含量由原来的4%—8%下降到目前的2%—3%，厚度由原来的60—70厘米下降到目前的20—30厘米，面临土层变薄、肥力下降、面积减少等。通过立法能有效解决开垦利用过度、种植方式不合理等问题，并通过改善黑土地质量促进食品安全和野生动植物资源保护。

　　（三）制定黑土地保护条例能够填补立法空白、形成保护合力

　　目前，我国还没有黑土地保护专项法律。相关规定分散在不同层级、不同领域的法律法规当中，且没有将保护黑土地作为立法的出发点和根本目的，存在保护职责不清、法律责任不明确等问题。通过立法能够广泛动员各方面力量，有效整合现有各类资源，最大限度发挥作用。

　　二、立法的指导思想和起草过程

　　黑土地保护立法的指导思想是，贯彻习近平总书记重要讲话精神，落实省委十次党代会和十届三次、四次、五次全会精神，以提高立法质量为核心，以突出吉林特色为重点，积极探索人大主导立法机制和工作创新，努力使法规切实管用，为我省黑土地保护提供有力的法制保障。

　　条例起草工作分为两个阶段。第一阶段为立法准备和初步起草。2014年7月，省人大常委会开展了黑土地保护情况视察，听取和审议了省政府关于黑土地保护情况的报告。2015年初，黑土地保护条例被列为省人大常委会立法调研项目。省人大环资委与省政府农委联合开展立法调研，逐步解决了范围界定、保护措施等难点问题，形成了条例初稿。9月30日，全国人大环资委在我省召开土壤污染防治立法座谈会，听取了我委关于黑土地保护立法情况的汇报。全国人大环资委及国家发改委、农业部、环保部、林业局等与会领导及代表对立法工作给予了充分肯定，提出了宝贵意见。

　　第二阶段为委托起草和形成草案。2016年初，省人大常委会将黑土地保护条例列为立法完成项目，成立立法工作领导小组，由常委会副主任王云岫任组长，环资委、法工委及省农业、发改、财政、国土、环保、水利、林业、畜牧共10个部门的负责同志为成员。委托吉林大学在原有条例初稿基础上起草法规草案，成立由上述部门业务骨干和吉林大学、省土肥总站专家共同组成的起草小组，加强组织领导和工作力量。经过深入调查研究、广泛征求意见、反复修改完善，并先后两次赴全国人大环资委进行立法咨询，逐步形成了较为成熟的条例草稿。8月，省人大环资委征求了全体省人大代表，省内各市（州）、县（市、区）人大常委会，部分立法咨询员、有关政府部门和高校、科研院所、行业协会共650多家单位、部门和个人意见，经过集中修改、领导小组审定和委员会审议，最终形成条例草案。据统计，起草阶段共召开座谈会、论证会、研讨会46次，进行考察调研12次。

　　三、条例草案的主要内容及特色

　　条例草案共六章68条。第一章总则10条，第二章分区、规划与评价7条，第三章保护措施27条，第四章监督管理8条，第五章法律责任14条，第六章附则2条。

　　（一）明确了保护范围。条例草案将黑土地确定为“本省行政区域内的所有非建设用地，包括耕地、林地、草地、湿地、园地等土地资源”，主要考虑国家东北黑土地保护“十三五”规划（征求意见稿）和农业部黑土地保护试点工作均明确我国东北黑土区包括黑龙江省和吉林省全部、辽宁省大部以及内蒙古东部。现行全国土地分类方法将土地分为农用地、建设用地、未利用地（一级类）和耕地、林地、园地、草地及其他土地等（二级类）。我省湿地资源丰富，沼泽、滩涂等主要湿地类型包含在其他土地类型中，因此增加湿地。

　　（二）创设了分区分类保护机制。条例草案将我省黑土地划分为中部核心区（35个县、市、区）、东部防护区（21个县、市、区）和西部防护区（7个县、市、区），按照质量标准将耕地划分为优先保护类、重点养护类和治理修复类。中部典型黑土区与东部林地、西部草原湿地相互依存且同属一个生态系统，因此进行一体保护。对不同区域黑土地和不同质量耕地采取差异化保护措施，对中部核心区实施更加严格的保护。以县级行政区域作为划分标准符合实际且有利于贯彻实施。

　　（三）突出问题导向，建立保护体系。条例草案围绕黑土地水土流失、肥力下降、污染加重等突出问题，规范了秸秆还田、深翻深松、退耕轮作、水土保持、污染防治、防风固沙、盐碱地治理等保护措施，形成了规划、评价、监测、用途管制、约谈问责、公益诉讼、司法联动、人大监督等一整套制度体系。

　　（四）构建了严格规范的法律责任体系。条例草案明确了黑土地保护的主体责任，包括全省各级政府及有关部门，土地的承包者、经营者等。对法律法规已有处罚规定的违法行为进行了从重处罚，对没有处罚规定的违法行为进行了明确规定，综合运用了没收、罚款、恢复原状、责令限期改正、行政处分等处罚措施。

　　四、需要说明的问题

　　黑土地保护条例属于创制性立法，没有上位法可供遵循，与相关法律法规存在交叉重叠，在立法必要性、保护范围等方面有不同意见。为此，我们做了大量深入细致的工作，破解立法难题，推动形成共识。

　　（一）遵循自然规律，坚持辩证思维。东北黑土地是自然形成的，其原生形态主要是草甸草原带、湿地沼泽带和灌木乔木森林带，彼此之间具有唇亡齿寒、不可分割的生态关联性。条例草案将全省耕地、林地、草地、湿地均纳入保护范围，同时在制度设计、保护措施等方面也充分遵循黑土地的成因和保护规律。

　　（二）着力打造两个特色。一是立法特色。条例草案通过分区分类保护等创新性举措，解决了立法的交叉重叠问题，实现了法制统一和有效衔接。例如秸秆还田，在其他法律法规中只有一般性规定，条例草案不仅对还田方式、技术、机械等进行了明确规定，而且针对中部核心区和东部、西部防护区的特点采取了不同的实施策略。对其他保护措施和法律责任，如果相关法律法规已有规定，条例草案原则上不再重复，确有必要的进一步严格化、差异化和细化规定。二是地方特色。分区保护是我省区域协调发展战略在立法层面的集中体现。条例草案首次将西部河湖连通、严禁盗挖非法买卖黑土等纳入法制化轨道，将具有吉林特色的土地整治、占补平衡、表土剥离等措施进行了规范细化。

　　（三）发挥人大主导作用，加强立法工作创新。省人大常委会高度重视黑土地保护立法工作。党组书记、副主任房俐亲自审阅条例草稿、听取工作汇报，主持专题会议逐条修改完善，并专门就黑土地保护立法与全国人大环资委法案室主任及立法专家进行深入交流。前后三任分工联系环资委的副主任陈伟根、王守臣、王云岫始终关心、支持黑土地保护立法工作，从立法倡议、法规立项到起草审议，深入调研指导、科学研究决策，引领推动立法工作进程。省人大常委会首次委托第三方起草法规草案，秘书长和办公厅领导全力支持、敢于担当，保障立法工作顺利开展。环资委没有因为委托起草就撒手不管，而是牢牢把握调研论证、立法决策、征求意见等关键环节发挥主导作用。在起草过程中，领导小组与起草小组上下联动、起草小组与吉林大学密切互动，从工作机制上确保了立法质量，探索出一条立法新路。

　　五、关于黑土地定义问题

　　审议过程中有的常委会组成人员提出，黑土地定义中具体包括耕地、林地、草地、园地、湿地等各类土地资源与草案修改稿第一条中保障国家粮食安全的内容不相符，建议予以删除。还有常委会组成人员提出，条例草案修改稿中关于黑土地的定义依据是否充分，是否具备可操作性，需要研究。对此法制委员会通过民革吉林省委员会征求了中科院地理所、中国人民大学、中国政法大学等大学和研究机构权威专家的意见，他们原则上同意条例草案修改稿中关于黑土地定义的表述。同时法制委员会采纳常委会组成人员的意见，删除了根据土地资源对黑土地定义的表述。（表决稿第二条）

　　六、关于黑土地保护的政府部门职责分工问题

　　有的常委会组成人员提出，建议删除草案修改稿第四条第一款中的“组织相关部门建立黑土地保护联席会议制度”。法制委员会经过研究，采纳这一意见。（表决稿第四条）

　　七、关于黑土地保护的主体责任问题

　　有的常委会组成人员提出，黑土地保护应当明确农民的主体责任，并充分调动其保护的积极性。法制委员会采纳了这一意见，但在法律上使用农民的概念不准确，而且现在土地的使用权也不完全是农民，已经多元化，应当定位于黑土地所有者、承包者、经营者，在第八条增加一款“黑土地所有者、承包者、经营者应当自觉对黑土地进行养护，履行黑土地保护义务。”（表决稿第八条）

　　八、关于黑土地保护中重点保护类的分类问题

　　有的常委会组成人员提出，治理修复类黑土地除了目前规定的质量严重退化和污染严重两种情况外，还应增加一种情况即黑土层变薄。法制委员会经过研究认为黑土层变薄是黑土地保护的一个重要问题，由于黑土层的恢复是一个漫长的过程，不是经过短期治理修复可以变厚的，且黑土层变薄仍然是质量相对较好的黑土地。因此将这一问题列为重点保护类的一种情况。（表决稿第二十一条）

　　九、关于对不同质量等级耕地差异化利用和保护的问题

　　有关方面建议恢复条例草案修改稿中关于耕地的部分内容，规定“县级以上人民政府应当按照耕地质量等级对不同质量耕地采取差异化利用和保护措施。”法制委员会采纳这一建议。（表决稿第二十二条）

　　十、关于秸秆还田的问题

　　有常委会组成人员指出，当前关于秸秆还田的实际效果在实践中还不够理想，条例明确规定秸秆还田不利于今后秸秆的科学利用，建议采用秸秆综合利用的提法为宜。法制委员会采纳这一建议。（表决稿第二十三条、第四十二条）

　　十一、关于农用薄膜的相关问题

　　有的常委会组成人员提出，可降解地膜在实际应用中还存在争议，法制委员会经过研究，依据土地污染防治法建议稿草案征求意见稿修改为“县级以上人民政府应当指导农业生产者合理使用农用薄膜,支持使用生物可降解农用薄膜。”同时鉴于土地污染防治法尚未正式出台，不符合回收标准和未及时回收农用薄膜的相关规定和罚则并未明确，因此删除了草案修改稿第二十六条第二款和第五十二条对应的法律责任。（表决稿第二十六条）

　　十二、关于中部地区二十度以上陡坡禁止开垦的问题

　　有的常委会组成人员提出，突出中部地区二十度以上陡坡禁止开垦，容易让人误解东部和西部地区二十度以上陡坡不禁止开垦，建议删除中部地区。还有的常委会组成人员提出目前已经开垦为耕地的二十度以上陡坡，有的已经成为承包土地，如果强制规定实际中难以执行。法制委员会经过研究认为，鉴于我省在水土保持条例中已有相关规定，在本条例中不作规定。（草案修改稿第二十七条）

　　十三、关于水土保持的技术措施问题

　　有的常委会组成人员提出，水土保持的技术措施过于具体，坡耕地改梯田在实际中已经不常见，建议修改为“对坡耕地、风蚀沙化土地、侵蚀沟进行水土流失综合治理，加强水土保持工程的建后保护。”法制委员会经过研究采纳这一意见。（表决稿第二十七条）

　　十四、关于森林和草原资源保护与黑土地关系问题

　　有的常委会组成人员提出保障森林和草原生态安全与黑土地保护没有直接关系，应当斟酌。法制委员会经过研究删除第一款关于保障森林和草原生态安全比较笼统的内容，保留后面二、三款具体保护内容。（表决稿第三十二条）

　　十五、关于法律责任问题

　　一是增加了一条法律责任，规定了黑土地承包者、经营者应当对在生产中对黑土地造成的损害依法承担责任。（表决稿第五十一条）二是草案修改稿第二十七条删除后，删除其对应的第五十三条法律责任条款。三是根据有的常委会组成人员的意见，删除草案修改稿第五十五条、第五十六条、第六十四条中构成犯罪依法追究刑事责任的规定。（表决稿第五十三条、第五十四条、第六十二条）四是根据有关方面的意见对草案修改稿第六十四条进行了修改。（表决稿第六十二条）